占有作为一种事实状态，体现了一种财产秩序，也构成了一种社会生活秩序。
因此，行政复议调解的运行，必须遵守不违反公共利益原则，不得以损害公共利益为前提而换来息事宁人的结果。[18](P119)在行政法律关系中，代表公共利益的一方是行政主体，享有个人利益的一方是相对人。
[4](P5)运用调解方式审理行政复议案件在域外亦很常见。其中域外的制度对于我们探讨行政复议的调解范围具有一定的借鉴意义。另一方面，根据利益衡量理论，行政行为的作出、改变等均应符合公共利益的需要，只要不违反公共利益，行政行为无论是否合法，其存废以及变更等问题都具备一定的讨论空间。[24]行政裁量权的存在，为行政主体合法地行使实体处分权打下了基础。与原有单一的以复议决定形式结案的审理方式相比，行政复议调解具有无可比拟的优势，除了方便快捷、成本低廉以外，更主要的优势乃在于调解更有利于找出行政纠纷的产生症结并着重于解决争议，在调解过程中，复议机关可以不受复议范围的限制，能够对当事人之间存在的多种矛盾和问题统筹进行调解，调解的结果也可以不受行政复议法规定的复议决定的种类的限制，并可以调动复议机关可以调动的各方面因素，多方面多途径地对行政争议予以彻底解决。
根据行政行为内容的不同，行政行为可以分为授益行政行为以及负担行政行为。由此观之，将行政复议调解的范围仅限于针对合理性存在争议的具体行政行为以及行政赔偿、补偿争议，不仅难以满足实务的需要，而且在理论层面同样是不能成立的。详细分析了非诉行政执行申请、违建行政强制拆除主体及其权限内容。
对于违法行为不再继续，违法后果已经固定，客观上已经形成存量的建筑物、构筑物、设施，则原则上不应适用或者参照适用《批复》。不过，笔者以为，《批复》基于严格区分行政机关有无行政强制执行权情形，且法律明确规定县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，就一概认定强制拆除应当按照行政程序执行，并禁止县级以上地方人民政府城乡规划主管部门、县级以上人民政府责成的有关部门、县级以上人民政府以及乡镇人民政府等主体启动非诉执行申请的司法程序，理由是不够充足的，有减轻受案压力、甚至推卸司法职责之嫌如欧洲的共识会议、审议式民意调查、公民陪审团、公民会议、愿景工作坊、利害关系人会议、公众召集会、公开调查、公众论坛、公民陪审团、焦点小组座谈。所谓组织协调，包括两个方面：一方面，立法是集体决策、集体智慧的结晶，一部法规的出台，要历经立项、起草、审查、提案、审议、调研论证、征求意见、协调修改、公布等诸多环节和程序，涉及法案起草单位、有关部门、政府法制机构、政府决策机构、人大相关专（工）委、法委、法规工作机构、主任会议、常委会会议、代表大会会议以及专家学者、社会公众等众多的单位和个人。
相比之下，我国地方立法的协商方式比较单一，尤其是缺少门槛低、便于普通群众参与的协商方式。但是，与协商民主的理论内涵和程序要求相比，当前地方立法协商民主不论是在制度、程序还是实效上，都有较大差距，亟需在以下四个方面加以改进： （一）协商主体的广泛性和平等性。
软法是指虽然有国家强制力作后盾，但主要依靠成员的自律、社会组织的自我管理实现的规范体系[3]。地方立法处在国家立法系统的底层，直接根植于各地丰富多样的治理实践，因而受公共治理理论的影响将更为明显、直接。[7]王维国：《人大工作中的协商民主》，载《人大研究》2008 年第10期 进入专题： 地方立法 。因此，立法要在整合管理体制、明晰政府职责上下工夫，并妥善分配各方面利益。
而转变经济发展方式的立法，往往意味着打破既有的发展模式和利益格局，对短期政绩不可避免地会产生影响，指望政府克制GDP 冲动，主动推动这类立法项目也不现实。 一、推进地方立法的新视野：公共治理 党的十八大报告强调，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的作用。在这个复杂的系统中，人大常委会处于核心主导地位。要加快有关转变经济发展方式、保障和改善民生、加强和创新社会管理、推进文化事业发展、推进生态文明建设等方面的立法，以尽快扭转这些领域政策多、法律法规少、立法层级低、理论研究薄弱、立法成果少的局面，促进法律体系的均衡发展。
完善中国特色社会主义法律体系，必须在综合评估法律体系内部结构的均衡性及其对经济社会发展的适应性的基础上，对长期以来比较薄弱又相对滞后的立法进行适当的加力。协商民主源自西方，在一些国家，协商民主经过近半个世纪的发展，已经形成了日益丰富的立法协商方式。
（三）要研究重点领域立法独特的立法规律。立法协调机制不科学，各环节重复协调，同一问题可能在不同层面的协调中有不同的结果。
对公民提出的意见建议要作出及时和负责任的处理，尽可能地吸纳到法规之中，有效转化为具体的制度设计，没有采纳的，应当说明理由，不能没有回应。（四）地方立法方式的变化。其二，开展各利益集团之间的讨论和互动。在传统管理模 式的影响下，地方立法在公益与私益、自由与秩序、公平与效率等价值取向上，经常出现顾此失彼的情况。公民深度的立法参与，将使法规取得公民发自内心的真切认同，真正成为合法之法，从而促进法规的有效实施，在社会生活中发挥应有作用。[6]当前在一些地方立法中，由于强势群体与弱势群体之间在经济社会地位、占有社会资源上的悬殊，立法协商主体的广泛性和平等性并没有得到很好地实现。
第三，公共治理的方式是在进行综合性成本—效益分析的基础上，能使用非强制方式的就不用强制方式，能用双方协商解决的就不用单方强制的方式，能用自治的方式就不用他治。党的十八大后，通过立法不断强化权力制约和监督制度体系建设，已经成为社会的共识。
近半个世纪以来，公共领域的管理行为大体上经历了从国家管理模式向公共管理模式、再到公共治理模式的转型。公共治理就其构成而言，由开放的公共管理元素与广泛的公民参与元素整合而成：公共治理=开放的公共管理+广泛的公众参与。
在完善法律体系的新形势下，如果延续以往以政府部门提出的立法项目为基础拼盘子的做法，不仅无益于重点领域立法的推进，而且容易对法律体系的科学、和谐和统一造成损害。因为相对于可以确立审批权、收费权、处罚权的经济立法，社会领域立法往往需要大量的人、财、物投入并强化公共服务责任，政府对社会立法项目容易倾向于消极。
[5]这种协商主体的广泛性，还必须建立在平等性的基础上。因此，进入公共治理时代，地方立法应当把管理模式下本末倒置的价值取向重新颠倒过来，对公益、私益、自由、秩序、公平、效率等立法价值进行重新排序，确立自由为本、秩序为用，以公平促效率等价值取向。 三、推进地方立法的新方式：协商民主 党的十八大报告指出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。硬法是指由国家创制的，依靠国家强制力保障实施的规范体系。
（二）发挥人大对重点领域立法的主导作用。地方立法要把对权力的监督和制约作为立法的重要内容，合理划定政府、社会、公民三者的权力边界，正确把握公共权力介入公共事务的强度与力度，避免各种越位、缺位、错位的情形。
只有这样，才能使立法对各种利益关系的协调更为理性、科学，切实达到平衡各方利益要求的作用，也才会有真正的大多数人的意志的法产生。文化立法则要注意研究立法的时机、角度和立法的界限，在积极推进的同时，对道德或思想领域的问题以及尚未摸清规律的文化现象，要保持必要的立法节制。
以地方行政立法为例，美国、日本都在统一的行政程序法中规定公众参与立法协商的制度。今后地方立法要顺应公共治理的发展趋势和客观要求，加强对软法机制和发展规律的研究。
通过问卷调查，召开座谈会、专题讨论会、立法听证会，广泛征求意见，尽力使各阶层的利益和要求在立法中都能得到体现和协调，以使立法具有更强的协商民主性。横向上，要妥善地平衡和协调法规涉及的多元利益主体之间、政府部门之间、公权力与私权力、权力与责任、权利与义务之间的关系，协调处理好各种意见分歧，切好矛盾的焦点上的关键一刀。协商主体之间不仅人格平等、机会平等、程序平等，而且还应实质平等。 当前做好地方立法工作，要以党的十八大精神为指导，按照党的十八大以来中央关于依法治国的新要求，服从国家法治建设的总体布局和地方改革发展稳定大局的需要，认真研究国家立法形势变化对地方立法可能带来的影响，找准定位，顺势而为。
长期以来，由于种种原因，组织协调难一直是制约地方立法质量提高，影响地方立法过程各环节顺利完成的重要问题之一：处于社会转型期，地方性法规调整的社会关系日趋复杂，各种社会矛盾和利益诉求集中反映到立法中来，立法协调的难度日渐加大，立法者经常处于两难的境地。此外，由于发挥人大代表作用、扩大公众参与立法方面缺乏明确可操作的制度安排，很多宝贵的立法资源仍处于沉睡状态。
公民的广泛参与，是区分传统的命令、控制，服从与被服从的管理方式的标志，可以说公民广泛、有效的参与是公共治理的核心。同时，立法机关可以根据法案的内容和目标人群，选择最适宜的协商方式，有效提高立法效率，降低立法成本。
文化立法突出的问题是管理色彩太浓，服务性、促进性的立法太少，尤其是缺乏保障公民基本文化权益、促进公共文化服务体系建设的法规，因此，政府对这类法律也难言积极性。公共治理强调权责一致、控权与监督，这与现代法治约束公权、保障私权的基本要义，是息息相通的。
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